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淺析行政執法案卷評查工作中存在的問題及對策

發布日期:2019年10月11日 17:50   點擊:[]

行政執法案卷評查,是指縣級以上人民政府對所屬行政執法機構依據法律、法規、規章的規定作出行政處罰、行政許可、行政強製等具體行政行為的行政執法案卷依法審查評議的行政機關內部層級監督措施。行政執法案卷評查可以使行政執法監督工作在現實、具體的執法活動基礎上進行,有利於促使行政機關提高自我糾錯能力、推進依法行政。

近年來,區政府采取不同形式開展案卷評查工作,對於規範執法行為、提高執法水平起到了較好的促進作用。從區政府對所屬行政執法部門統一進行案卷評查的情況來看,還存在一些製約因素。本文通過對這些製約因素進行分析,提出有關對策建議。

一、製約因素

(一)執法種類不同

區政府所屬行政執法機關實施的行政執法行為可劃分為行政許可、行政處罰、行政強製等8個種類,各行政執法機關的執法種類不盡一致。一是有些機關隻實施一種執法行為,如行政執法局隻實施行政處罰這一種執法行為,監察局隻承擔專門行政監督任務。二是個別部門雖承擔行政處罰、行政許可等幾種執法任務,但是近幾年一直沒有受理過有關案件或申請。三是在各種行政執法行為中,大多數部門隻涉及行政處罰、行政許可,而行政強製、行政給付、行政裁決、行政確認、行政征收等執法行為隻有少數部門承擔。這種狀況致使區政府針對某一種行政執法行為進行案卷評查時,難以對各部門執法工作的整體情況作出統一評價。

(二)執法體製不同

政府機構改革和職能調整使行政執法體製有所變化。一是部分政府部門不再承擔或者很少承擔行政執法職責,例如檔案局、統計局、民宗局等,這些部門的行政執法任務不重,行政執法在本部門工作中的重要性也不明顯。二是一些政府部門下移了執法重心,將具體的執法任務委托給專設的執法機構,如文體局、勞動局。三是少數政府部門所屬執法機構的執法工作主要受市級執法機關指導,如環保局。執法體製的變化致使這些部門將工作重心轉移到了宏觀管理、綜合協調等方麵,致使區政府對所屬部門統一開展案卷評查缺乏普遍適用性。

(三)評查標準難確定

要開展行政執法案卷評查,首先要有立卷標準和評查標準。一些執法部門沒有統一的執法文書,更談不上有統一的立卷標準,如住建局在行政處罰方麵就沒有統一的執法文書和立卷標準。同時,除行政處罰以外的其它具體執法行為普遍缺乏立卷標準。有立卷標準和評查標準的執法部門,其標準通常由省級或者國家一級對口部門製定,各部門適用的標準因業務差別相互之間存在一定差異。沒有立卷標準、評查標準或者立卷標準、評查標準不一致,就會影響案卷評查的效果和公正性。

(四)法律依據不同

目前,除行政處罰、行政許可國家有統一立法外,其他行政執法行為均沒有法律作出統一規範,有關規定散見於大量行政法規、規章之中,特別是許多非行政許可行政審批項目沒有法律依據。這就致使案卷評查工作存在一定的局限性。

二、對策建議

基於前述四個方麵的製約因素,區政府組織開展行政執法案卷評查工作隻能逐步提高標準,如果一開始要求過高,既無法落實,也難以做到公平。目前的標準可以暫定為合法、完整,也就是說要求行政執法機關的案卷所反映的行政執法行為必須達到合法的標準;行政執法環節、程序的案卷記載必須達到完整的標準。具體來講,有以下六點建議:

(一)案卷評查的範圍可暫定為行政處罰、行政許可兩種行政執法案卷。因為這兩種行政執法行為有統一的法律規範,各行政執法機關不論具體業務有何差別,都不得違反行政處罰法、行政許可法的規定。

(二)要求行政執法機關結合實際建立行政執法案卷或者檔案。案卷評查的直接對象是案卷,因而建立行政執法案卷是進行案卷評查的前提。對於本係統有立卷標準的行政執法機關,要求其按標準建立執法案卷;沒有立卷標準的,要求其依法按照實施行政執法行為的過程建立完整的檔案。

(三)案卷評查的內容可確定為評查行政執法行為的合法性和案卷、檔案記載的完整性。合法性審查可以從行政執法主體、行政執法程序和行政執法實體等三個方麵進行。對行政執法案卷的完整性審查可以從案卷是否對行政處罰法、行政許可法的執法環節、程序作出完整記載等方麵進行。此外,案卷評查過程中可以就行政執法行為是否適當提出意見建議,但不宜將適當性作為評查內容,這主要是考慮到行政執法行為的專業性、複雜性和行政自由裁量權的專有性、靈活性等特點。

(四)案卷評查需要組織專門的工作力量。區政府開展行政執法案卷評查有三種組織方式可供選擇:一是根據區政府部門的工作性質確定幾個執法部門分別負責對不同行政執法行為的集中抽查,如:確定行政執法分局負責對所有行政處罰案卷的集中抽查,確定行政審批辦事大廳負責對所有行政許可案卷的集中抽查。二是從區政府各部門抽調一批業務骨幹,分組分別承擔不同種類行政執法案卷、檔案的集中抽查工作。三是如抽查案卷的數量不多,可由區政府辦公室進行集中抽查。

(五)案卷評查可以采取各執法部門自查與區政府集中抽查相結合的方式。行政執法案卷評查涉及行政執法機關及其內設執法機構和受委托執法的組織等幾個層次,而且不同行政管理領域的行政執法行為具有很大的差異性,因而宜采取條塊結合、突出重點、典型示範的方式進行。案卷評查的具體方法應以查閱案卷、檔案為主,可以按一定數量或比例直接調閱執法案卷、檔案,也可以采取召開座談會的方法傳閱案卷、交流經驗、推廣典型。

(六)一定要運用好案卷評查結果。案卷評查能否取得較好效果,關鍵在於評查結果如何運用。具體講,一是要通報情況、總結經驗,充分發揮好做法、好經驗、好典型的示範帶動作用。二是要指出問題、督促整改,強化案卷評查工作的糾錯功能。三是要區別情況、作出處理,對於發現的違法行政行為要嚴格按照《伊春市行政過錯責任追究辦法》追究有關責任人的責任。四是要收集案例、研究剖析,對典型案件要認真總結,從行政執法理論和實務兩方麵闡釋疑難問題,為開展行政執法培訓和法製宣傳教育提供範例。(黑龍江伊春市金山屯區人民政府法製辦公室)

來源:國務院法製辦公室網站

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